国有非上市企业（本文统称为“国有企业”）的中长期激励工具主要包括股权模式、现金模式和投资模式。作为股权模式之一的员工持股（含股权激励）是国有企业建立激励约束机制普遍采用的激励工具。员工持股在规范治理、激励人才和提升业绩等方面具有明显的积极作用。自十八届三中全会以来国有企业员工持股，员工持股都伴随在新一轮国企改革进程中国有企业员工持股，在混合所有制改革试点、双百行动以及科改示范行动这三大类国企专项改革行动中都分别要求试点企业建立包括员工持股在内的激励约束机制。激励机制也成为目前国有企业三大机制改革的重要组成部分。

本文正略咨询将结合相关政策法规和已落地实施的员工持股案例国有企业员工持股，分析国有企业在开展员工持股过程中需要重点关注的五大操作要点。

纵观国企改革系列政策法规对国有企业开展员工持股的指导意见要求国有企业员工持股，激发核心人员的积极性和创造性、促进企业可持续发展是论证员工持股必要性的核心内容。对于那些已经成为改革试点的企业，在向上级股东(或主管部门)申请方案审批时具备天然的优势。而那些没有成为改革试点的国有企业，在计划开展员工持股前，通常需要基于企业自身的发展现状、行业特点、人力资本等综合因素来判断员工持股的必要性与可行性。

员工持股激励是基于人力资本理论和委托代理理论，由国有控股股东和对公司经营发展有突出贡献或发挥关键作用的骨干成员进行利益共享、风险共担的激励约束机制。开展员工持股需要基于公司未来发展的战略目标导向，研判公司实现持续增长所需的关键资源，结合公司对人力资源的中长期激励机制设计，综合评估员工持股对公司未来经营发展的实际效用。员工持股并非一持就灵，需要合理规划，稳慎开展。

截至目前，《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016]4号，以下简称“4号文”）和《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号，以下简称“133号文”）是新一轮国有企业开展员工持股的两条主要路径。正在征求意见暂未正式发布的跟投机制操作指引将来也会为国有企业实现员工持股提供新的选择途径。

133号文对开展员工持股的试点企业条件提出明确要求，主要针对非公资本占一定比例，且营收和利润90%以上比例来源于集团外部市场的商业一类企业，具体实施方式包括增资扩股或出资新设，体现增量引入、共享利益和共担风险的市场化导向。133号文主要是针对列为国有控股的混改试点企业，对于那些满足实施条件但不是试点的企业，需要与上级股东积极沟通和申请。

4号文是面向国有科技型企业开展股权激励（含股权出售、股权奖励和股票期权）的操作指南，不针对特定的试点企业，凡属于4号文规定的五种国有科技型企业类型之一（国家认定的高新技术企业、转制院所企业及所投资的科技企业、高等院校和科研院所投资的科技企业、纳入科技部“全国科技型中小企业信息库”的企业、国家和省级认定的科技服务机构），在满足其他实施条件情况下，都可以主动制定激励方案和申请实施。

在实际操作中，近年来存在突破133号文和4号文限制条件实现员工持股的案例，其中包括2020年登陆科创板的中科星图公司（中科院电子所控股），在上市前由内部员工与外部投资人组成持股平台，在产权交易所参与增资扩股进而实现员工持股。中科星图是由财政部出资、中科院所属事业单位控股的国有企业，而国资委出资的国有企业想要借鉴中科星图员工持股模式，需要充分考虑不同企业的差异化特点与实施背景。在“法无禁止皆可为”的国企改革环境下，对有助于实现公司可持续增长、提高国有资产保值增值能力的改革创新值得去探索。

开展员工持股必须要解决的一个问题就是要确认一家持股标的公司。按照4号文与133号文要求，员工持股的激励对象应该是与本企业签订劳动合同的人员，同时都要求外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。两个文件原则上都要求员工持股局限于持有本企业股权，不得用子公司股权对本企业员工进行激励。这些硬性规定就是防止和杜绝国有资产流失风险，也完全符合《公司法》第148条规定，即董事、高级管理人员未经股东会或者股东大会同意，不得利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务。

2016出台的上述两个文件与2008年国资委发布的《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革[2008]139号）关于职工持股企业范围要求是前后承接的。概括三个政策文件对持股人员的身份要求，可以发现“上持下”是明确限制的，“下持上”没有明确规范，但基于子公司可以看作是母公司经营业绩的重要贡献者，在“下持上”的必要性论证过程中不存在实质性障碍，在实际中也有成功操作的案例。

为了给予国有科技型企业创造更宽松的改革环境，2019年8月《关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（国资改办〔2019〕302号）和2019年12月《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》（国企改办发〔2019〕2号）先后对国有科技企业的科技人员持股范围做出了松动，两个文件都明确，国有科技型企业的科技人员因特殊情况确实需要持有子企业股权的，可以向上级股东和主管单位申请，审批通过后实施并报同级国有资产监管机构事后备案。因此，“上持下”原则上是无法操作的，但对国有科技型企业的科技人员则可以特殊审批、一事一议。未来跟投机制操作指引正式发布以后，将为国有企业员工持股实现“上持下”提供政策依据，但需要首先满足操作指引规定的跟投范围，需要根据企业实际情况具体分析。

开展员工持股的国有企业多数有未来上市预期，根据证监会和交易所对发行企业股东身份披露要求，兼职身份人员即使在上市前实现持股，原则上在发行上市的审核阶段很难通过，存在股权整改或者清理的风险。另外，在注册制背景下，科创板和创业板都要求发行企业对上市前存在的工会或职工持股会以及代持等现象，严格要求进行清理。以上市为目标的国有企业开展员工持股要严格遵守并关注相关政策法规要求，避免因股权规范问题影响上市进程。

制定员工持股方案时需要解决的另外一个重要问题是激励总量的核算。激励总量决定激励团队的总体持股比例和单个激励对象的持股比例。133号文和4号文对激励总量的相关要求包括国有企业员工持股：4号文规定大型企业的股权激励总额不超过企业总股本的5%，中型企业的股权激励总额不超过企业总股本的10%，且单个激励对象不超过3%。而133号文要求员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。总体观察近年来已经落地实施的员工持股案例，总体持股总量都保持在30%以下，个人持股控制在1%以内。

激励总量设计原则上应执行政策法规对持股比例的上限要求，同时保证激励效果最大化，必要情况下特殊申请突破。股权结构设计中通常会涉及预留股的设置，在满足当前股权激励总量的前提下，预留一部分股权用于对未来人才的激励，目前大多数员工持股实操中通常采用持股平台代持预留股。

按照国企改革三年行动指导意见，国有企业要健全市场化经营机制，灵活开展多种方式的中长期激励。激励总量并非越多越好，要综合考虑激励人员的出资能力和激励效果，要做好短期激励和长期激励的有效结合，要充分发挥股权激励和现金激励的多元激励作用。国有控股股东在公司混改前要明确中长期资本运作规划，通过股权改革实实在在为公司发展引资、引智、引制。

设定员工持股退出机制也是股权激励方案中非常重要的环节。退出机制通常包括回购机制的约定、回购价格的确认和激励对象变动情形的处理。

员工持股的退出机制需要根据选择持股路径的政策依据来合理设计。4号文要求实施股权激励的激励对象自取得股权之日起，5年内不得转让和捐赠，针对不同退出情形的股权回购处理应事先在员工合伙协议中明确。133号文要求通过混改同步实现员工持股应设定不少于36个月的锁定期。证监会最新出台《监管规则适用指引—关于申请首发上市企业股东信息披露》规定，发行人提交申请前12个月内新增股东的，新增股东应当承诺持新增股份自取得之日起36个月内不得转让。国有企业员工持股不是终身股，而是岗位股和身份股，当持股对象身份不满足持股条件时，需要由国有控股股东或者持股平台按照约定方式进行回购。

当员工持股触发股权回购条件，通常情况下按照上一年度经审计的每股净资产值来确定股权回购价格。受内外部环境综合因素影响，员工持股后公司的经营绩效出现波动属于正常现象，员工出资时和退出时的持股价格相应会出现增值或者贬值。因此，员工自身出资购买的股权并非一定会保值增值，国有股东也不能提供兜底条款。在持股方案设计过程中，明确退出机制和风险提示，避免因持股价值变动带来不必要的麻烦。

完善的员工持股方案除了上述提到的五个重要环节，还包括激励对象的科学选拨和确定，持股平台的合理设计，持股前是否进行资产处置等关键内容。方案制定阶段需要系统思考，充分沟通，科学设计。

2021年是推进国企改革三年行动的关键一年，市场化和法治化是国企改革主要方向之一，依法合规是员工持股遵循的基本原则之一。目前，国有企业员工持股已经积累了丰富的实践案例，计划推进员工持股的国有企业要以国家政策法规为依据，参照同行成功实操案例，充分结合自身客观条件和特点，争取做到精准激励、有效激励。